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Leis das ADIs, ADCs e ADPFs: Uma década de controle de constitucionalidade. A Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, dispõe sobre o processo e julgamento, perante o Supremo, da ADI e da ADC, instrumentos utilizados no controle direto da constitucionalidade das leis e atos normativos. Elas têm fundamento nos artigos 102 e 103 da Constituição Federal, respectivamente. A ADI deve ser proposta contra leis ou atos normativos federais ou estaduais que contrariem a Carta Magna. A ADC, por sua vez, é ajuizada para que a Suprema Corte reconheça a constitucionalidade dessas leis ou normas...

“Nós temos dois momentos no direito brasileiro: um momento antes da efetividade dessas ações e um momento pós”. A declaração, dada pelo constitucionalista Alexandre de Moraes, refere-se à efetividade das ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs), ações declaratórias de constitucionalidade (ADCs) e arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPFs), cujas leis reguladoras completam 10 anos neste fim de ano. Na visão de Alexandre de Moraes, a partir do final de 1999, a jurisdição constitucional no Brasil fez com que a obediência à Carta Magna fosse mais efetiva. “Essas ações garantiram o respeito à Constituição Federal”, afirma. A Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, dispõe sobre o processo e julgamento, perante o Supremo, da ADI e da ADC, instrumentos utilizados no controle direto da constitucionalidade das leis e atos normativos. Elas têm fundamento nos artigos 102 e 103 da Constituição Federal, respectivamente. A ADI deve ser proposta contra leis ou atos normativos federais ou estaduais que contrariem a Carta Magna. A ADC, por sua vez, é ajuizada para que a Suprema Corte reconheça a constitucionalidade dessas leis ou normas.Instituída em 1988 pelo parágrafo 1º do artigo 102 da Constituição, a ADPF foi regulamentada pela Lei n° 9.882, de 3 de dezembro de 1999. Seu objetivo é evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público (União, estados, Distrito Federal e municípios), incluídos os atos anteriores à promulgação do texto constitucional. Sua criação buscou suprir a lacuna deixada pela ADI, já que esta não pode ser proposta contra lei ou atos normativos que entraram em vigor em data anterior à promulgação da Carta de 1988.Na visão do ministro aposentado do STF Sydney Sanches, essas ações ampliaram consideravelmente as competências do Supremo em matéria de controle concentrado de constitucionalidade. “Essa ampliação considerável e relevante no campo de atuação do Supremo Tribunal Federal vem lhe ensejando influência cada vez maior nos destinos do país, de seus cidadãos e da sociedade como um todo, e, sobretudo, no fortalecimento da democracia que todos nós desejamos”, ressalta.Como era e o que mudouO ministro Sydney Sanches lembra que até o advento da Constituição de 1988, o STF, em matéria de controle concentrado de constitucionalidade de ato normativo federal ou estadual, tinha competência para julgar representações apresentadas exclusivamente pelo procurador geral da República, que era escolhido livremente pelo presidente da República. Segundo ele, a partir de outubro de 1988, essa competência foi mantida, mas a possibilidade de propositura da ADI foi estendida a grande número de instituições e de entidades, o que passou a valer também para a ADC, a partir da Emenda Constitucional 3/1993.Posteriormente, de acordo com Sydney Sanches, a Lei nº 9.882 regulou o processo de ADPF, para se evitar ou se reparar lesão a preceito fundamental, e a admitiu também quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição.Mas, de acordo com o ministro Marco Aurélio, membro do STF desde 1990, antes da legislação regedora dessas ações, os ministros do Supremo baseavam-se no Regimento Interno do Tribunal, que disciplinava a representação de constitucionalidade. “O que havia anteriormente: nós sempre trazíamos a ação para o Plenário apreciar o pedido de concessão de medida liminar. Agora, nós acionamos a legislação regedora e buscamos julgar em definitivo, fazer um único julgamento no processo”, destaca Marco Aurélio, salientando que ainda assim a Corte continua vivenciando “uma avalanche de processos”. “O ideal seria que nós cuidássemos somente desses processos objetivos, nos quais atuamos em tese e a decisão proferida pelo Supremo obriga a todos”, completa.O ministro aposentado do STF Maurício Corrêa ressalta a importância da ADI e da ADC também para se economizar tempo, já que a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade define juridicamente uma situação. Já a ADPF, segundo ele, tem dado demonstrações de sua relevância, justamente porque tem sido cada vez mais utilizada no Brasil. “Sem dúvida nenhuma, a criação dessas leis foi um grande passo. Sinto-me até, de certo modo, satisfeito com isso, porque também ajudei, como constituinte, a votar essas medidas que hoje se incorporam na Constituição Federal, sobretudo com relação às competências do Supremo”, comemora.Saiba mais:Principais pontos da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999A Lei dispõe sobre o processo e julgamento da ADI e da ADC perante o Supremo.ADI e ADC- Legitimidade para propor: presidente da República; mesas do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, de Assembleia Legislativa e da Câmara Legislativa do Distrito Federal; governador de estado ou do Distrito Federal; procurador-geral da República; Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com representação no Congresso Nacional; e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.- Petição: indicará o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações. A petição deve ser acompanhada de procuração específica para o advogado ajuizar a ação.- Relator: pedirá informações aos órgãos ou às autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado, que deverão ser prestadas no prazo de 30 dias. Decorrido o prazo, serão ouvidos, sucessivamente, o advogado-geral da União e o procurador-geral da República, que deverão manifestar-se no prazo de 15 dias. Vencidos os prazos, o relator lançará o relatório, com cópia a todos os ministros, e pedirá dia para julgamento.- Rito abreviado: O ministro-relator, em caso de relevância da matéria, poderá adotar procedimento mais célere para o julgamento da ação, para tanto, o prazo para informações é reduzido de 30 para 10 dias e a AGU e A PGR terão apenas 5 dias para opinarem sobre o tema. Por fim, o Plenário julgará diretamente a constitucionalidade ou não da norma questionada, desconsiderando a análise do pedido de liminar (artigo 12 da Lei 9.868/99).- Decisão: A análise de uma ação constitucional (ADI, ADC e ADPF) só pode ser iniciada, no Plenário do STF, se presentes à sessão pelo menos oito ministros. Entretanto, bastam 6 votos para que seja declarada a inconstitucionalidade de uma norma. O julgamento destas ações refere-se à lei e não sobre uma situação concreta que envolva determinadas pessoas, por isso, ao julgar uma norma como inconstitucional, a decisão vale para todos os cidadãos (erga omnes) e deve ser observada pelos poderes Judiciário e Executivo (efeito vinculante).- Eficácia: A decisão que considera uma norma como inconstitucional é retroativa, ou seja, inválida a lei desde a sua criação. Entretanto o STF pode decidir que sua decisão passe a valer a partir de outro momento, seja da decisão em diante, ou ainda, a partir de uma data ou prazo futuro.Principais pontos da Lei 9.882, de 3 de dezembro de 1999A Lei estipula que a ADPF terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.ADPF- Legitimidade para propor: os mesmos legitimados para ajuizar ADI.- Petição: deverá conter a indicação do preceito fundamental que se considera violado, a indicação do ato questionado, a prova da violação do preceito fundamental, o pedido, com suas especificações, e, se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.- Relator: poderá ouvir os órgãos ou autoridades responsáveis pelo ato questionado, bem como o advogado-geral da União ou o procurador-geral da República, no prazo comum de cinco dias. Se entender necessário, poderá ouvir as partes nos processos que ensejaram a arguição e requisitar informações adicionais, entre outras medidas. Decorrido o prazo das informações, o relator lançará o relatório, com cópia a todos os ministros, e pedirá dia para julgamento.- Decisão: somente será tomada com a presença de pelo menos dois terços dos ministros. A decisão que julgar procedente ou improcedente o pedido em ADPF é irrecorrível. Caberá reclamação contra o descumprimento da decisão proferida pelo STF, na forma do seu Regimento Interno.Principal instrumento de controle concentrado de constitucionalidade de atos normativos e leis, a ação direta de inconstitucionalidade (ADI) é uma ferramenta que tem sido motivo de comemoração por parte dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). Criada em 1988 e regulamentada pela Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999 – que completa 10 anos –, a ADI representa peça essencial na consolidação da jurisprudência da Corte e na busca de mais celeridade aos julgamentos do Tribunal, já que produz efeito erga omnes (vale para todos).O ministro aposentado do STF Sepúlveda Pertence conta que defendeu, desde a criação da ADI e, especialmente quando foi presidente do Supremo, em 1995, inovações neste instrumento, que só foram concretizadas com a promulgação da legislação específica e incrementadas com a Emenda Constitucional nº 45/2004 – a reforma do Judiciário.“A chamada ‘Lei da ADI’ prestou um grande serviço ao Supremo, sobretudo ao consolidar a jurisprudência que o Tribunal vinha criando e com a expansão trazida pela Constituição de 1988. Hoje, o mundo jurídico se convence que o uso da ADI é a única forma de libertar o Supremo do congestionamento inútil, para deixá-lo para a sua função precípua, esta mesma dificílima, que é a de juiz da Constituição e da Federação”, afirma Pertence.De acordo com estatísticas divulgadas no portal do STF, na área “Movimento Processual”, até o final de outubro deste ano, foram ajuizadas no STF 4.316 ADIs, sendo que 2.844 (65,9%) já obtiveram decisão final. O número parece alto, mas de acordo com os ministros da Suprema Corte, se a ADI não tivesse sido instituída, há 21 anos, a situação do Tribunal constitucional brasileiro seria muito mais crítica. Isso porque a Corte tem julgado não apenas processos objetivos, como as ADIs, mas também processos subjetivos, que demandam mais tempo de análise. E, segundo o ministro Marco Aurélio Mello, é imprescindível conciliar celeridade com conteúdo.“O ideal seria que os membros do STF julgassem somente processos objetivos, para evitar que o Tribunal fique atolado. Mas continuamos com a competência para julgar extradição e mandados de segurança, entre outros. Vivemos angustiados, na busca de conciliação de celeridade com conteúdo, pois não dá para abandonarmos o julgamento e passarmos a decidir batendo carimbo, porque cada processo é único e possui balizas próprias”, avalia Marco Aurélio.ADIs na pauta da sociedadeOs assuntos tratados em grande parte das ADIs ajuizadas no Supremo têm despertado o interesse da sociedade. Os cidadãos buscam conhecer mais de perto o trabalho dos membros do Tribunal e saber se alguma das decisões proferidas refletirá na sua rotina. Prova disso foi a grande participação de juristas, especialistas e interessados de todos os cantos do país na audiência pública realizada pelo STF, em abril de 2007, para discutir a Lei nº 11.105/2005, a chamada Lei de Biossegurança, questionada na ADI 3510, que foi ajuizada para tentar impedir a realização de pesquisas com células-tronco embrionárias (veja mais no quadro abaixo).O relator da ADI 3510, ministro Carlos Ayres Britto, explica que essas ações constitutivas de processos objetivos, em rigor, não instauram litígios e, por isso, não antagonizam partes, mas sim teses. “Elas têm uma valiosidade intrínseca enorme, porque permitem um debate muito mais aprofundado, em tese, sobre determinados temas. E a decisão é vinculativa: obriga e se espraia, de modo a repercutir sobre outros processos”, frisa Ayres Britto.Segundo ele, a importância dessas ações também está no seu caráter social, pois instauram uma nova cultura ou quebram paradigmas, o que, de acordo com o ministro, torna o Supremo “uma Casa de fazer destinos nacionais”. “Eu protagonizei algumas dessas ações, como por exemplo a das células-tronco embrionárias e, particularmente, me senti gratificado, realizado. Cada vez mais me sinto estimulado, porque tenho tentado, ao menos, contribuir para que o Supremo Tribunal Federal mais e mais se torne contemporâneo e aplique a Constituição Cidadã, que é maravilhosa, com o máximo de fidedignidade e fidelidade”, completa.O mesmo entendimento tem o ministro aposentado do STF Ilmar Galvão. Ele destaca que grandes temas como os tratados nas ADIs chegam à Suprema Corte justamente porque é a Casa destinada a julgar assuntos de cunho constitucional e relevância social. Galvão ressalta que apenas o Tribunal pode resolver essas questões em termos definitivos. “A última palavra, nesses casos, é dada pelo STF, que é o intérprete da Constituição, e cujas decisões têm reflexo direto na sociedade, além de serem de grande repercussão nacional. Aliás, as decisões dadas pelo STF, mesmo porque são definitivas, têm efeito extraordinário em toda a nação”, destaca.Ministro aposentado Carlos Velloso fala sobre 10 anos da Lei das ADIsO ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal Carlos Velloso relembra em entrevista o advento das leis 9.868 e 9.882, a partir de 1999, dizendo que vieram em boa hora. Ele destaca que a doutrina das ações diretas de inconstitucionalidade foi construída por entendimentos jurisprudenciais do STF ao longo do tempo. E nota que hoje o Supremo Tribunal é muito mais aberto às postulações da sociedade, no controle concentrado da constitucionalidade. “Torço para que essa tendência continue”, afirma.Confira a entrevista:- Há 10 anos, em 1999, foram criadas as leis 9.868 e 9.882, que dispõem sobre o processo e julgamento das ADIs, ADCs e ADPFs. Como o senhor atuava no STF à época, quais as principais mudanças geradas com a criação dessas leis, tendo em vista que, antes disso, já havia ADIs e ADCs, mas não havia legislação específica?Ministro Carlos Velloso – As Leis 9.868 e 9.882, de 1999, vieram em boa hora. É preciso reconhecer, entretanto, que muitas de suas disposições simplesmente consagram entendimentos jurisprudenciais do Supremo Tribunal, que, ao longo do tempo, construiu a doutrina das ações diretas de inconstitucionalidade. Essa doutrina começou a ser construída a partir da criação, pela Emenda Constitucional nº 16, de 1965, da representação de inconstitucionalidade, que poderia ser proposta apenas pelo procurador-geral da República. Não me lembro de inovação significativa por parte da lei que estabeleceu o processo das ADI e ADC, a não ser o estabelecido no art. 27 da Lei 9.868/99, de grande significação, que autoriza o Supremo Tribunal, ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos da declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento a ser fixado. Na Lei 9.882/99, o disposto no art. 11 repete o estabelecido no citado art. 27. Pode o Supremo, portanto, observadas as circunstâncias inscritas na lei – razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social – emprestar às decisões proferidas no controle concentrado efeitos “pro tempore” [em tempo certo]: “ex tunc” [efeito retroativo], “ex nunc” [com efeitos a partir da decisão] ou “pro futuro” [a partir de data futura]. Há quem sustente a inconstitucionalidade de tais dispositivos. De minha parte, considero tais dispositivos constitucionais. Até nos Estados Unidos, pátria da doutrina do ato inconstitucional nulo e írrito, tem-se admitido a relativização do princípio da retroação “ex tunc”, como aconteceu, por exemplo, no caso Likletter vs. Walker, em 1965. Nesse caso, a Suprema Corte reconheceu que a questão da prospectividade dos efeitos do “judicial review” nada mais seria do que uma prática constitucional, alterável pela jurisprudência. Há trabalhos doutrinários importantes de Sérgio Resende Barros, Gilmar Mendes e Carlos Roberto Siqueira Castro a respeito do tema, que devem ser lidos.- A ADPF foi criada, entre outros motivos, para suprir a lacuna da ADI, que não pode ser aplicada a leis anteriores a 1988 nem contra atos municipais. Quais as vantagens que esse tipo de ação trouxe para a sociedade?Ministro Carlos Velloso – A ADPF é uma das notáveis criações da Constituição Federal (CF) de 1988. Não veio apenas para suprir a lacuna da ADI, que não se aplica a leis anteriores à CF/88, nem para efetivar o controle concentrado, no STF, das leis municipais frente à CF. Aliás, no ponto, a disposição da Lei 9.882/99 poderia ser acoimada de inconstitucional, dado que a CF não admite o controle concentrado de lei municipal, tanto no STF quanto nos tribunais estaduais. Cumpre registrar que é questão da inconstitucionalidade superveniente, que o Supremo Tribunal sempre entendeu inexistir. É que a questão, no ponto, resolve-se de conformidade com a doutrina de Kelsen, do não recebimento, ou não recepção, pela Constituição nova, das normas com esta incompatíveis. A questão da inconstitucionalidade das normas anteriores, frente à Constituição velha, seria resolvida no controle difuso.- Após a promulgação das leis 9.868 e 9.882, entidades de classe passaram a ajuizar mais ADIs e ADCs no Supremo e começaram a ajuizar também ADPFs. Hoje, grandes temas são analisados pelo STF por meio desse tipo de ação. Em sua visão, a que se deve o ajuizamento de ações no STF sobre grandes temas?Ministro Carlos Velloso – É verdade. Grandes temas são analisados e discutidos pelo Supremo Tribunal, hoje, muito mais em razão da compreensão no neoconstitucionalismo do que em razão da existência das mencionadas leis. O certo é que o Supremo Tribunal é, hoje, muito mais aberto, no controle concentrado, às postulações da sociedade. É de justiça mencionar, entretanto, que esse movimento que é devido, sobretudo, à Constituição de 1988, que alguns sustentam ser, no Brasil, o marco histórico do neoconstitucionalismo, começou nos anos 1990. Foi em 1993 ou 1994 que o Supremo Tribunal decidiu pela inconstitucionalidade de uma emenda constitucional – dispositivos da EC 3, de 1993. Mas a tendência cresceu e muito, nos anos 2000, e isto se deve muito ao ministro Gilmar Mendes, que tem trazido para o Supremo princípios e regras do controle concentrado praticado pelos tribunais constitucionais europeus, principalmente pelo Tribunal Constitucional alemão. Na verdade, ocorre, no momento, como que uma germanização da jurisdição constitucional brasileira, o que é muito bom, sobretudo para a sociedade. Torço para que essa tendência continue.- O senhor foi, inicialmente, relator da ADI 2591 (a ADI dos Bancos), cuja relatoria passou depois para o ministro Eros Grau. Esse foi um dos grandes temas discutidos no Supremo Tribunal em favor da sociedade?Ministro Carlos Velloso – Sim, fui relator da ADI 2591. Infelizmente, fui aposentado e não pude concluir o meu trabalho. Votei pela aplicação do Código do Consumidor às operações bancárias. Excluí os juros, porque tinha vigência, na época em que proferi o voto, o art. 192 e incisos, da CF, que exigia lei complementar para regular os juros, questão nesse sentido resolvida pelo Supremo, numa ação direta do início dos anos 1990, na qual, aliás, fiquei vencido, porque entendia que os juros poderiam ser fixados em 12%. A Emenda Constitucional 40, de 2003, alterou o art. 192 e revogou os incisos deste. Assim, quando terminou o julgamento, a situação existente era a fixada pela EC 40/2003. Certamente que o meu voto, no tocante aos juros, seria pela aplicabilidade, também, do Código do Consumidor, tendo em vista as alterações trazidas pela citada EC 40. Ou teria sido pelo não conhecimento da ação, no ponto, tendo em vista a alteração e revogação do art. 192 e incisos da CF. Neste caso, prevaleceria, então, o Código de Defesa do Consumidor relativamente aos juros.